最近一次實質(zhì)意義上的改革是2002年3月國務(wù)院批準(zhǔn)的《電力體制改革方案》(即“5號文”)，5號文要求通過電力市場“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、輸配分開、競爭供電”，按照5號文的要求，國家電網(wǎng)只負責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，其資產(chǎn)將分拆成東北、華北、西北、華東、華中5張網(wǎng)。
即使以現(xiàn)在的眼光來看，5號文對電力體制的改革也是相對徹底的，在橫向與縱向?qū)﹄娏w系進行多重切割，甚至明確了每個發(fā)電企業(yè)在各電力市場中的份額原則上不超過20%，保證沒有任何一家企業(yè)可以保持上下游一體化或者橫向市場份額超過20%。
但電力改革止步于此，廠網(wǎng)分開(多元化競爭格局)僅在發(fā)電環(huán)節(jié)完成，發(fā)電企業(yè)增速緩慢，民營企業(yè)進入困難，90%以上的裝機容量還是由國有企業(yè)完成的。
電老虎網(wǎng)分析認為既然電網(wǎng)是壟斷的，供電企業(yè)競價上網(wǎng)、競爭供電也就無從談起，發(fā)電價格依然由發(fā)改委按照“成本+利潤”的模式審批決定，根本沒有實現(xiàn)競價上網(wǎng)。以國家電網(wǎng)高度壟斷為代表的電改格局，使得上網(wǎng)電價和銷售電價體制越發(fā)僵化，越改革，電價就越高，當(dāng)前國內(nèi)占全部用電量85%左右的工業(yè)和商業(yè)用電實際支付的可比價格水平已高于美國等發(fā)達國家。
過往十年的電力市場發(fā)展過程中，電監(jiān)會形同虛設(shè)，國資委作為“婆婆”與國家電網(wǎng)齊聲抵制拆分電網(wǎng)，而發(fā)改委則掌握著上網(wǎng)和銷售電價的審批權(quán)。在中國經(jīng)濟高速增長的階段，電力供應(yīng)緊缺，國家電網(wǎng)甚至以“電荒”來抵制被拆分的改革思路。電力敗局已現(xiàn)。
為此，2007年，國務(wù)院不得不下發(fā)19號文，重申5號文的改革思路，明確了“要穩(wěn)步實施電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革工作，逐步實現(xiàn)輔助性業(yè)務(wù)單位與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤”。此時，電力改革的力度已然降低，國家電網(wǎng)拆分成5張網(wǎng)的方案在19號文中已經(jīng)找不到了。
即使如此，19號文也沒有被執(zhí)行， 5號文的改革方向也遭到違背，收購平高電氣和許繼電氣兩家輸變電設(shè)備制造商，本來是電網(wǎng)公司的輔業(yè)，但國家電網(wǎng)不僅未剝離現(xiàn)有輔業(yè)，反而加強輔業(yè)，以橫向壟斷的優(yōu)勢強化縱向一體化，嚴重傷害了配電行業(yè)的競爭化格局。現(xiàn)如今，國家電網(wǎng)下屬的國網(wǎng)英大集團，全面參股、控股了金融業(yè)的各個子行業(yè)，是央企中少有的幾個金融業(yè)全牌照公司。
為何改革如此之難?
固然有國資委、發(fā)改委不愿放棄權(quán)力的原因，也是國家電網(wǎng)、發(fā)電公司維持壟斷的意愿，但最關(guān)鍵的還是行政壟斷在起作用，任何潛在的進入者，都不可能繞過政府和現(xiàn)有的既得利益者輕松進入。電老虎網(wǎng)認為：政府之所以可以這樣做，同樣也是因為廣大用電企業(yè)和居民的利益訴求未被納入到改革的考量中。
由于目前格局中國家電網(wǎng)在輸、配、售上的壟斷，居民與企業(yè)只能向它們購電，失衡的供需關(guān)系使得稅收歸宿主要由購電人承擔(dān)。
專家分析認為，以行政部門、國家電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)等為核心的改革小組因利益決定，很難真正推動電力改革，必須引入用電大戶與居民消費者的聲音和決策參與。而后者的利益，在現(xiàn)有的行政框架下，很難得到體現(xiàn)。在中國對上負責(zé)的行政體制中，真正能推動電改實質(zhì)進展的動力還是來自最高領(lǐng)導(dǎo)層的堅決推進。電力改革想要推進，還需要來一次頂層設(shè)計，而5號文無疑是最佳的電力改革參照系。
