日前，筆者在參加一項座談中了解到，我國已啟動“十三五”電力規(guī)劃編制工作，國家電力規(guī)劃研究中心也相應(yīng)開展了“十三五”規(guī)劃研究工作，這是非常正確的決定。
“十五”電力規(guī)劃發(fā)布以來，“十一五”、“十二五”期間都未發(fā)布電力規(guī)劃。在2002年電力體制改革中，原有的設(shè)在電力規(guī)劃總院的歸口電力規(guī)劃工作，因政企分開和規(guī)劃總院的企業(yè)化改革一步步弱化。另一方面，改革中誕生的大型電力企業(yè)集團(tuán)擁有了相對雄厚的資源和實(shí)力，特別是享有直接與中央國家機(jī)關(guān)對話的權(quán)利(計劃單列)，我國電力規(guī)劃工作日益失控、失效的情況日趨嚴(yán)重，以致于無力無法系統(tǒng)地抓好電力規(guī)劃�，F(xiàn)在國家能源局在總結(jié)規(guī)劃工作的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重新部署電力規(guī)劃編制、發(fā)布、組織實(shí)施和評估，讓規(guī)劃為電力可持續(xù)發(fā)展保障國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃的落實(shí)發(fā)揮作用，給電力規(guī)劃工作者以極大鼓舞。筆者有幸在電力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)域做過一些工作，特提出自己一些想法。
一、明確電力規(guī)劃所處時代特征是搞好規(guī)劃工作的基礎(chǔ)。
電力規(guī)劃時代特征首先是習(xí)總書記提出的能源四個革命。電力的消費(fèi)、供應(yīng)、技術(shù)、體制革命的目標(biāo)、路徑、動力、實(shí)現(xiàn)形式都應(yīng)在規(guī)劃中得以清晰體現(xiàn)。
其次，我國開始進(jìn)入能源替代時代，一方面我國應(yīng)仿照發(fā)達(dá)國家已經(jīng)走過的以油氣代煤，進(jìn)一步擴(kuò)大天然氣(包括其他燃?xì)?在電力的應(yīng)用;另一方面要以可再生能源替代傳統(tǒng)能源，目前進(jìn)行的“十三五”規(guī)劃編制其目標(biāo)年為2020年，展望到2030年，恰是我國在2050年成為中等發(fā)達(dá)社會主義國家的中間站，能源替代的目標(biāo)應(yīng)在規(guī)劃中鮮明地提出。
第三，2030年，我國不少地區(qū)電力供求將進(jìn)入飽和，目前已經(jīng)處于“S曲線”的上升末端，因而“十三五”規(guī)劃期應(yīng)考慮電力的飽和特性研究，從2020年開始進(jìn)入飽和時代的提法也未嘗不可。
第四，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對電力領(lǐng)域提出了新的敏感話題，如環(huán)境、生態(tài)、公眾健康等，甚至個別地方仍面對電力的全社會普遍服務(wù)問題，這與以往的五年規(guī)劃有很大不同，當(dāng)前規(guī)劃必須就上述問題做出回答。
二、重構(gòu)規(guī)劃工作體系，強(qiáng)化其功能。
2002年電力體制改革后，電力規(guī)劃管理體系瞬間破碎，原先一統(tǒng)的電力行政部門和行政性公司消失，電力規(guī)劃機(jī)構(gòu)囿于中國電力工程顧問公司和中國水電水利工程顧問公司一起政企分開走向市場，原先電力規(guī)劃總院秉持的為國家電力規(guī)劃把關(guān)服務(wù)的宗旨，轉(zhuǎn)變?yōu)闉槠髽I(yè)利益服務(wù)。服務(wù)中強(qiáng)烈的商業(yè)化利益，部分地扭曲了規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)站在國家主場維護(hù)國家利益的主場和基于第三方公正科學(xué)的論證工作原則，再加上企業(yè)強(qiáng)勢提出的企業(yè)愿景，誤導(dǎo)了規(guī)劃的目標(biāo)，這是這十年來給我們的極大教益。實(shí)踐讓我們深切體會到，規(guī)劃是政府部門的一項重要職能，是政府對電力工業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、完善體系，強(qiáng)化功能，發(fā)揮作用。當(dāng)前根據(jù)習(xí)總書記要求，我國正在制訂新一輪深化電力體制改革方案，這是重新構(gòu)建規(guī)劃體系、制度設(shè)計、落實(shí)組織、完善能力的大好契機(jī)，為此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確以下原則：
第一，電力規(guī)劃(包括水電、可再生能源規(guī)劃，下同)機(jī)構(gòu)要相對獨(dú)立，在能源部門設(shè)立完整的電力規(guī)劃工作體系，電力規(guī)劃總院宜脫離中國電力工程顧問集團(tuán)單獨(dú)成建制，由國家管起來，在規(guī)劃工作上斬斷企業(yè)與規(guī)劃總院的利益關(guān)系，消除企業(yè)對規(guī)劃總院的利益輸送通道，規(guī)劃總院要重塑為國家電力規(guī)劃服務(wù)、把關(guān)的宗旨，重現(xiàn)科學(xué)、公正、真實(shí)的國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位的形象。
第二，企業(yè)不再享有(受政府委托)進(jìn)行規(guī)劃編制的類行政職能，企業(yè)可以研究規(guī)劃并提出自己的意見，按正常渠道報送政府部門，但不得以企業(yè)規(guī)劃搶先在媒體發(fā)布，避免對公眾發(fā)出錯誤信號。
第三，發(fā)揮全國性電力行業(yè)組織在規(guī)劃研究、編制、實(shí)施、評估方面的作用，根據(jù)需要安排適當(dāng)?shù)墓ぷ鳎ㄟ^行業(yè)組織了解企業(yè)和行業(yè)在發(fā)展規(guī)劃上的訴求，尊重其合法權(quán)宜。
第四，研究實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化規(guī)劃機(jī)構(gòu)管理體制的工作機(jī)制。
三、明確電力規(guī)劃的功能定位，發(fā)揮其指導(dǎo)引領(lǐng)電力工業(yè)全面發(fā)展的作用。
我國每五年要編制一部經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，這份綱要統(tǒng)領(lǐng)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方方面面。而與這一總體規(guī)劃相伴形成的電力工業(yè)規(guī)劃，從多個五年規(guī)劃(計劃)出臺的本子來看，更像一個固定資產(chǎn)投資規(guī)劃，或者說產(chǎn)能擴(kuò)充規(guī)劃，這與它本身的功能定位很不相稱。筆者認(rèn)為電力規(guī)劃至少應(yīng)包括下述內(nèi)容：
第一，要把合理控制電力消費(fèi)總量，加強(qiáng)節(jié)約使用電力作為一種新的資源納入規(guī)劃，在這方面我們已經(jīng)取得了許多經(jīng)驗，亟需通過規(guī)劃把它肯定下來，有些需要以指標(biāo)加以體現(xiàn)，以便于規(guī)劃實(shí)施與考核。
第二，我國仍處在電力需求增長區(qū)間，但增長勢頭趨緩，開始局部走向飽和區(qū)，產(chǎn)能擴(kuò)充仍然是主流發(fā)展走勢。
因此規(guī)劃的主要內(nèi)容依然是以滿足合理需求為導(dǎo)向的新項目開發(fā)的安排，即電源開發(fā)安排和相應(yīng)的電網(wǎng)安排。這一部分在以往的規(guī)劃中是其主要部分，在新編制的規(guī)劃中突出總量、結(jié)構(gòu)、布局等宏觀要求。
第三，對存量資產(chǎn)配置進(jìn)行優(yōu)化、技術(shù)改造，提高其資產(chǎn)運(yùn)營效率，使電力工業(yè)總體的投入產(chǎn)出水平得以改善的安排，要在新的規(guī)劃本子中進(jìn)一步加強(qiáng)，這在以往的規(guī)劃中是缺失的。
第四，科技創(chuàng)新是電力行業(yè)進(jìn)一步增長的動力，為此，對電力工業(yè)的資本生產(chǎn)率、勞動生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率的改善做出規(guī)劃安排。全要素生產(chǎn)率的提高主要依靠科技進(jìn)步，故科技發(fā)展目標(biāo)，主要的方向、科技投入強(qiáng)度、科技力量的組織應(yīng)進(jìn)入規(guī)劃。
第五，環(huán)保生態(tài)及電力行業(yè)社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)進(jìn)入規(guī)劃，這是社會發(fā)展對電力產(chǎn)業(yè)的要求，在今后規(guī)劃編制中要從目標(biāo)措施、效果評估等方面作出安排。
第六，企業(yè)管理、企業(yè)文化、企業(yè)人才、規(guī)劃也應(yīng)納入電力工業(yè)規(guī)劃。好的規(guī)劃需要人來實(shí)施，這一條實(shí)質(zhì)上是完成規(guī)劃的組織保證。
四、規(guī)劃要面對社會上有關(guān)電力發(fā)展的一些關(guān)鍵性問題。
不論電力消費(fèi)還是電力供應(yīng)以及電力工業(yè)自身都面臨一些頗有爭議的問題。編制一部好的規(guī)劃，不但要面對這些問題，而且力求用正確的方法去解決這些問題。以筆者所接觸的范圍，下述問題值得關(guān)注。
第一，關(guān)于燃煤發(fā)電的命運(yùn)。
現(xiàn)流行主張大幅度地限制煤電，此觀點(diǎn)正影響著中國的決策層。美國學(xué)者洛文斯主張在美國到 2050年可以實(shí)現(xiàn)煤炭、石油、核電退出能源領(lǐng)域，全部用可再生能源替代，他認(rèn)為中國也可這樣做，筆者認(rèn)為這脫離了中國實(shí)際。煤電由于其高度機(jī)械化、自動化和高效率的生產(chǎn)方式，其獲得二次能源的成本最低污染治理得最徹底，受到一切富煤國家的青睞，據(jù)統(tǒng)計美國、印度、澳大利亞、南非和中國煤炭用來發(fā)電的比例 95%、56.4%、90.8%、70%、50%。近年來煤電企業(yè)進(jìn)一步加大污染治理投入，技術(shù)不斷更新，則突出超低排放的工藝(又稱近零排放)，據(jù)開展此項工程的神華集團(tuán)介紹，改造后機(jī)組排放為粉塵2.5毫克/立方米(標(biāo)準(zhǔn)為100)，二氧化硫2.8毫克/立方米(標(biāo)準(zhǔn)為50)，氮氧化物20.5毫克 /立方米(標(biāo)準(zhǔn)為100)。而如果這一經(jīng)驗?zāi)茉谌珖茝V，煤電將不成為嚴(yán)重的污染源，可以滿足習(xí)總書記提出的“大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用”的要求。
第二，關(guān)于可再生能源發(fā)展的目標(biāo)布局和途徑。
我國可再生能源主要分布在西部地區(qū)，其中水電主要在西南，風(fēng)電和光伏電主要在三北，距離負(fù)荷中心較遠(yuǎn)，如何開發(fā)和輸送應(yīng)結(jié)合各地具體情況在規(guī)劃中統(tǒng)籌安排，“十一五”和“十二五”期間那種脫離市場需求和輸送條件的可再生能源規(guī)劃方法不能繼續(xù)下去了。我國電力負(fù)荷最大利用小時在5000-8000小時之間不均衡分布，而可再生能源的最大負(fù)荷利用小時在1600-4000小時不等，其中水電高些，風(fēng)電和光伏則低些，保持系統(tǒng)供需隨時平衡是可再生能源發(fā)展規(guī)劃中必須著力解決的問題，要按照技術(shù)可靠、經(jīng)濟(jì)劃算的原則統(tǒng)籌考慮。
第三，煤電布局。
此前有規(guī)定，在我國東部長三角、珠三角、京津冀地區(qū)除熱電聯(lián)產(chǎn)外禁止新建燃煤發(fā)電。東北地區(qū)電力過剩，煤電只能在西部地區(qū)布局，而西部是缺水地區(qū)，只能新建空冷機(jī)組，煤耗增加效率降低遠(yuǎn)距離輸送又有缺失，而東部的燃煤發(fā)電如果能實(shí)施近零排放改造會騰出較大的空間安排燃煤發(fā)電，因而，煤電布局的方針原則亟需調(diào)整。需要重提煤電運(yùn)平衡在規(guī)劃中的作用。
第四，電網(wǎng)格局。
有的企業(yè)主經(jīng)建設(shè)跨17個省區(qū)市的“三華”電網(wǎng)，有的人堅決反對“三華”電網(wǎng)，認(rèn)為這樣建設(shè)電網(wǎng)毀掉了我國創(chuàng)造的分層分區(qū)管理電網(wǎng)的基本經(jīng)驗，“三華”電網(wǎng)既不安全，又無必要但卻需要大量投資，對此，規(guī)劃編制不能以沉默對待。我國以廣大區(qū)為基礎(chǔ)的電網(wǎng)格局來之不易，保障安全已經(jīng)下了很大功夫，此經(jīng)驗不可丟。
五、規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃編制同樣重要。
規(guī)劃實(shí)施是規(guī)劃完善的另一個過程，為此，筆者提出要有一些具體措施來跟蹤規(guī)劃實(shí)施過程。
第一，規(guī)劃發(fā)布者每年應(yīng)檢查規(guī)劃實(shí)施情況，提出規(guī)劃實(shí)施報告，并將報告內(nèi)容納入年度工作報告。
第二，規(guī)劃實(shí)施的第二年結(jié)束后應(yīng)考慮滾動修訂。
第三，規(guī)劃期結(jié)束后應(yīng)對規(guī)劃實(shí)施提出總結(jié)報告，該總結(jié)報告需要履行一定的批準(zhǔn)手續(xù)，并向全社會公告五年電力規(guī)劃實(shí)施情況。
第四，委托第三方對規(guī)劃執(zhí)行情況做后評價。
這樣使得規(guī)劃研究、編制、發(fā)布、修訂、總結(jié)、后評價形成一個完整的閉環(huán)。
六、要處理好幾個關(guān)系。
首先是電力規(guī)劃與全國規(guī)劃之間的關(guān)系，這個比較好理解在實(shí)用上總是全國規(guī)劃在先，電力規(guī)劃在后，電力規(guī)劃要服從全國規(guī)劃的約束，但電力規(guī)劃的某些指標(biāo)允許高于全國規(guī)劃。
第二，要處理好電力規(guī)劃與電源項目、電網(wǎng)項目前期工作的關(guān)系。目前電力項目的前期工作大體上分為初步可行性研究和可行性研究，要解決兩個問題，一是規(guī)劃與項目掛不掛鉤，二是項目進(jìn)入規(guī)劃要設(shè)定門檻，在取消“路條”的條件下怎樣銜接好這一過程。
第三，國家電力規(guī)劃與企業(yè)規(guī)劃的關(guān)系，要明確地訂出幾條規(guī)范企業(yè)在規(guī)劃方面的行為。
第四，明確如何發(fā)揮行業(yè)組織作用，建立政府部門同企業(yè)之間的互動和對話渠道;國家規(guī)劃與省級政府部門編制的省級電力規(guī)劃之間，也需要適當(dāng)?shù)囊?guī)定約束各自的行為。
第五，如何發(fā)揮社會研究機(jī)構(gòu)在規(guī)劃研編方面的作用，考慮政府購買、優(yōu)選研究機(jī)構(gòu)的優(yōu)秀成果。
第六，處理好政府部門內(nèi)綜合規(guī)劃局與專業(yè)司局的關(guān)系，1988年成立能源部，規(guī)劃設(shè)在綜合計劃同歸口管理各產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，各專業(yè)司局可研究提出建議�，F(xiàn)在國家能源局也設(shè)有綜合部門和專業(yè)部門都在 規(guī)劃，這樣綜合和專業(yè)之間就需要銜接。
現(xiàn)在電力規(guī)劃已經(jīng)啟動，我們有理由期待一個優(yōu)秀的規(guī)劃出臺。
