關(guān)于市場(chǎng)在資源配置中的作用，近十多年來(lái)，我們的規(guī)范表達(dá)一直是“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。為了行文方便，本文將這種表達(dá)方式簡(jiǎn)化為“市場(chǎng)基礎(chǔ)論”，而將十八屆三中全會(huì)的新表達(dá)簡(jiǎn)化為“市場(chǎng)決定論”。與市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用相對(duì)應(yīng)的，應(yīng)是政府的主導(dǎo)性作用。所謂改革進(jìn)入深水區(qū)，應(yīng)主要是指市場(chǎng)化改革已不可避免地觸及到政府權(quán)力體制和已形成的利益集團(tuán)。正是由于“市場(chǎng)基礎(chǔ)論”的局限，使政府在與市場(chǎng)的關(guān)系上始終占據(jù)主導(dǎo)地位，從而對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生著越來(lái)越明顯的制約作用。不管加上何種前綴，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)的作用都只能是決定性的。為什么轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的口號(hào)喊了十幾年仍未取得明顯成效，就是因?yàn)檎鲗?dǎo)資源配置的地位難以動(dòng)搖，不突破“市場(chǎng)基礎(chǔ)論”的局限，很多關(guān)鍵性改革就無(wú)法推進(jìn)，真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不可能建立起來(lái)。
電改十多年的重要經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)
主要成功經(jīng)驗(yàn)：放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)發(fā)展的最重要途徑。
十多年來(lái)，發(fā)電能力快速增長(zhǎng)的主導(dǎo)因素應(yīng)該是放開(kāi)了發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)。有不少人對(duì)此質(zhì)疑，認(rèn)為需求的飛速增長(zhǎng)是主因，結(jié)論為電力改革并非勢(shì)在必行，垂直一體化的體制同樣可以發(fā)展，這種看法顯然無(wú)視我國(guó)電力發(fā)展中長(zhǎng)期以缺電為主旋律的基本事實(shí)。
歷史經(jīng)驗(yàn)表明，傳統(tǒng)電力體制下，無(wú)論規(guī)劃能力、籌資能力還是建設(shè)能力都很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常增長(zhǎng)，更遑論超速增長(zhǎng)。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展低迷時(shí)期，我國(guó)電力每次實(shí)現(xiàn)供需基本平衡都是引入競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。在垂直一體化的體制制約下，很難想象廠網(wǎng)分開(kāi)后發(fā)電行業(yè)那種百舸爭(zhēng)流、千軍競(jìng)發(fā)的蓬勃發(fā)展局面。十幾年來(lái)，由于各大電力企業(yè)的相互對(duì)標(biāo)，每個(gè)電力企業(yè)都不能不把不斷提高科技進(jìn)步和企業(yè)管理水平放在非常重要的位置，因?yàn)檫@兩項(xiàng)水平直接關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展規(guī)模和盈利能力。在設(shè)備與原材料價(jià)格不斷上漲的壓力下，單位千瓦造價(jià)不斷降低，并連續(xù)創(chuàng)出新低，這也是過(guò)去難以想象的。
最主要教訓(xùn)：政府與市場(chǎng)的界限不清。
電力改革遲滯與推進(jìn)不力的影響因素很多，特別是當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于機(jī)遇期，發(fā)展的主題壓倒一切，GDP的快速增長(zhǎng)使得改革的必要性似乎已不再那么迫切，以政府為主導(dǎo)、國(guó)有企業(yè)為主體的所謂“中國(guó)模式”大行其道；與此同時(shí)，高速增長(zhǎng)初期的電力短缺也使得市場(chǎng)化改革不具備充分條件。而當(dāng)我們回顧十年輝煌發(fā)展的成果時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)所遺留的一系列嚴(yán)重問(wèn)題如產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩、資源過(guò)度消耗、環(huán)境高度污染等等已積重難返，每一個(gè)問(wèn)題的化解可能都需要付出更多的財(cái)力與時(shí)間。
對(duì)于行業(yè)內(nèi)關(guān)于加快改革立法，特別是要抓緊修訂《電力法》，否則很多改革措施如大用戶直購(gòu)電等將面臨違法尷尬的一再呼吁，政府雖然多次作出承諾，最終還是毫無(wú)進(jìn)展，主要理由是立法條件還不成熟。實(shí)際上，在關(guān)于電力法最主要的爭(zhēng)議中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系如何界定，政府各部門(mén)之間如何分配權(quán)力都是焦點(diǎn)所在，在現(xiàn)行利益格局下，這些矛盾若無(wú)重大突破已成無(wú)解之局。如果通過(guò)下一步改革，相關(guān)政府部門(mén)之間將無(wú)權(quán)可分，政府才能成為公共服務(wù)型政府，并成為改革的真正推動(dòng)者。在目前的體制下，政府放棄一分權(quán)力，市場(chǎng)就會(huì)前進(jìn)一步。
上世紀(jì)90年代，外資發(fā)電企業(yè)裝機(jī)容量曾占到我國(guó)總發(fā)電裝機(jī)容量的12%，如加上集資辦電后各類民營(yíng)資本所占份額，我國(guó)發(fā)電市場(chǎng)直至本世紀(jì)初都曾是一個(gè)多種所有制并存的開(kāi)放性很強(qiáng)的市場(chǎng)。而不到十年之后，據(jù)原國(guó)家電監(jiān)會(huì)2008年的統(tǒng)計(jì)，民營(yíng)與外資企業(yè)合計(jì)所占份額僅不足4%，此后該份額仍在不斷縮小，同時(shí)其絕對(duì)數(shù)量也已到了幾近忽略不計(jì)的程度。在很大程度上，市場(chǎng)投資主體的多元化體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度。政府主導(dǎo)和以國(guó)有企業(yè)為主體往往是互為因果的，政府配置資源的主導(dǎo)力越強(qiáng)，國(guó)進(jìn)民退的現(xiàn)象就會(huì)越普遍。在一個(gè)以國(guó)有企業(yè)為主體的市場(chǎng)中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩會(huì)愈趨濃厚，國(guó)有企業(yè)同樣難以遵循市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營(yíng)。
老問(wèn)題與新矛盾
所有改革的目的都是要改變現(xiàn)行的相關(guān)資源配置方式，其核心就是“公平”與“效率”兩大問(wèn)題。回顧本輪電力體制改革的發(fā)展進(jìn)程，改革的引發(fā)和在整個(gè)改革醞釀期內(nèi)，主要矛盾都是電力相對(duì)富裕。改革的初衷首先是要解決廠網(wǎng)不分造成的公平問(wèn)題，并由此切入，希望通過(guò)構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體系形成不斷提高效率的有效機(jī)制。而在廠網(wǎng)分開(kāi)基本完成，改革即將依次深入時(shí)，電力供需形勢(shì)卻發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。十年來(lái)，面對(duì)電力需求的高速增長(zhǎng)，雖然沒(méi)有放開(kāi)電價(jià)，沒(méi)有放開(kāi)項(xiàng)目審批，也沒(méi)有開(kāi)展售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)，主要是通過(guò)發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)了供需基本平衡。由此，改與不改，其重要性和迫切性自然會(huì)受到各種質(zhì)疑。在此意義上，改革正面臨一個(gè)非常重要的關(guān)口。
十八屆三中全會(huì)對(duì)此做出了歷史性的選擇，市場(chǎng)決定論的提出意味著我們不僅要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的方向，而且必須上升到新的理論與實(shí)踐高度。在發(fā)展中出現(xiàn)的很多重大問(wèn)題，主要是由于對(duì)市場(chǎng)配置資源作用的誤解或錯(cuò)位。電力行業(yè)的發(fā)展與改革同樣如此。盡管十年來(lái)的電力發(fā)展成就舉世矚目，但競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體系并沒(méi)有建立起來(lái)，包括電價(jià)改革在內(nèi)的電力體制改革越來(lái)越像一個(gè)中長(zhǎng)期目標(biāo)，這實(shí)際上意味著改革并沒(méi)有真正列入現(xiàn)實(shí)議程。
電力改革已延續(xù)了十幾年，市場(chǎng)化的方向始終在堅(jiān)持，年年兩會(huì)政府工作報(bào)告的相關(guān)部署，電力改革的重點(diǎn)雖有不同但都會(huì)提及，只是每年都基本未能完成，只好下一年再次重申。概括起來(lái)，本輪電力改革預(yù)定但未能解決的基本矛盾：一是如何建立市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制，無(wú)論基礎(chǔ)性還是決定性，市場(chǎng)配置資源主要就是通過(guò)價(jià)格信號(hào)，價(jià)格信號(hào)無(wú)法正常傳導(dǎo)或被扭曲，市場(chǎng)就不能建立或難以發(fā)揮作用。二是如何建立市場(chǎng)化投融資機(jī)制，盡管已將審批制改為核準(zhǔn)制，但電力企業(yè)普遍反映企業(yè)并沒(méi)有真正取得項(xiàng)目自主權(quán)，反而比未改之前更麻煩，投資風(fēng)險(xiǎn)更高。規(guī)劃體制長(zhǎng)期沒(méi)有建立起來(lái)，“企業(yè)做規(guī)劃，政府管項(xiàng)目”的角色錯(cuò)位現(xiàn)象已成常態(tài)。三是如何建立有序競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)體系，對(duì)于輸配是否分開(kāi)，調(diào)度、交易機(jī)構(gòu)如何組織，競(jìng)價(jià)方式如何確定等一系列市場(chǎng)架構(gòu)問(wèn)題一直爭(zhēng)議不絕，難以決斷；大用戶直購(gòu)電如何規(guī)范的意見(jiàn)并不統(tǒng)一，售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)怎樣放開(kāi)尚未提上議事日程；即使已形成的發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)也仍是不充分的，越來(lái)越成為國(guó)企之間或企業(yè)與政府之間的博弈，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的“玻璃門(mén)”反而越來(lái)越厚。
這三個(gè)基本矛盾說(shuō)到底還是一個(gè)政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。電力首先是商品，但也同時(shí)具備公共品的屬性，這使得放開(kāi)電價(jià)的敏感度確實(shí)要比一般商品大得多，有的領(lǐng)導(dǎo)曾認(rèn)為，電價(jià)很難放開(kāi)，世界各國(guó)沒(méi)有一個(gè)國(guó)家電價(jià)是完全放開(kāi)的。但電力既然作為商品要遵循市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，需要進(jìn)行市場(chǎng)化改革，電價(jià)放開(kāi)便成為大趨勢(shì)。市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制并不排除政府應(yīng)該發(fā)揮的作用，只是市場(chǎng)必須起決定性作用。市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制能夠走多快、走多遠(yuǎn)，實(shí)際上取決于政府轉(zhuǎn)型的速度與深度。
改革的遲滯使原來(lái)的基本矛盾沒(méi)有得到及時(shí)解決，而新矛盾卻不斷出現(xiàn)。我國(guó)能源發(fā)展目前最主要的約束條件是資源與環(huán)境兩大矛盾，而十年前這兩大矛盾都尚不突出。但發(fā)展的超速使得兩大矛盾造成的問(wèn)題迅速暴露出來(lái)，在全國(guó)環(huán)境問(wèn)題急劇惡化和全球應(yīng)對(duì)氣候變暖形勢(shì)的共同驅(qū)動(dòng)下，能源問(wèn)題與環(huán)境問(wèn)題的一體化已成為重要趨勢(shì)。“節(jié)能減排、低碳發(fā)展”已經(jīng)逐步替代“滿足需求、保障供給”成為電力發(fā)展改革的核心理念。這些發(fā)展中的重要變化將使電力改革面臨的局勢(shì)更趨復(fù)雜化。
再出發(fā)的切入點(diǎn)
近幾年來(lái)，關(guān)于電力改革爭(zhēng)論最多的是輸配是否分開(kāi)，調(diào)度、交易是否獨(dú)立，大用戶直購(gòu)電如何可行等等，這些都屬于市場(chǎng)模式問(wèn)題，還有電價(jià)機(jī)制、售電側(cè)放開(kāi)方式等也都與此有關(guān)。現(xiàn)在需要進(jìn)一步深入思考的問(wèn)題則是，何種模式能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體效率之所以高于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)有兩個(gè)突出的基本要素，就是“競(jìng)爭(zhēng)”與“選擇”。因此，下一步電力改革應(yīng)是圍繞促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、擴(kuò)大選擇展開(kāi)的。我們可以預(yù)期再出發(fā)的電力改革將包括四個(gè)階段。
四個(gè)階段可分別擬為：1.確定方案。從政府如何轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)型政府、改變政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式入手，確定電力市場(chǎng)的組織、競(jìng)爭(zhēng)、交易、監(jiān)管等模式，提出新的電力改革頂層設(shè)計(jì)方案，并盡快啟動(dòng)立法程序，著手修訂相關(guān)法規(guī)。政府應(yīng)按負(fù)面清單管理模式放開(kāi)相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)性電力領(lǐng)域的規(guī)制，以是否促進(jìn)和保護(hù)有序競(jìng)爭(zhēng)、擴(kuò)大市場(chǎng)主體選擇權(quán)為轉(zhuǎn)型評(píng)價(jià)尺度。2.建立市場(chǎng)。實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)最重要的手段是形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體系，缺少清晰的市場(chǎng)體制設(shè)計(jì)，所有的改革都無(wú)法推進(jìn)。根據(jù)改革頂層設(shè)計(jì)，以放開(kāi)大用戶直購(gòu)電入手，逐步放開(kāi)售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)，厘定輸配電價(jià)，形成市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制，構(gòu)建電力交易平臺(tái)。3.培育合格市場(chǎng)主體。在一個(gè)主要由國(guó)有企業(yè)構(gòu)成的所謂市場(chǎng)中，如果只有由各級(jí)國(guó)資委代表的一個(gè)國(guó)家“老板”，是難以開(kāi)展正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的，打個(gè)不很恰當(dāng)?shù)谋扔�，如此�?jìng)爭(zhēng)與一個(gè)單位內(nèi)部的指標(biāo)競(jìng)賽并未根本差別，其中的競(jìng)賽規(guī)則顯然與優(yōu)勝劣汰的嚴(yán)酷市場(chǎng)規(guī)則不會(huì)相同。應(yīng)根據(jù)國(guó)企改革的總體部署，從將國(guó)企逐步改造為混合所有制企業(yè)入手，創(chuàng)造市場(chǎng)準(zhǔn)入條件與空間，引入多元市場(chǎng)投資主體。4.健全市場(chǎng)監(jiān)管體制。市場(chǎng)監(jiān)管的前提是市場(chǎng)和市場(chǎng)規(guī)則的確立。國(guó)家電監(jiān)會(huì)成立十年，正因前提的缺失而無(wú)法施展身手。但國(guó)家電監(jiān)會(huì)的成立在大棋局中有如一步“閑著”，時(shí)機(jī)成熟便仍自有效用，其十年中的組織、理論、政策準(zhǔn)備將發(fā)揮重要作用。應(yīng)根據(jù)電力市場(chǎng)建設(shè)總體規(guī)劃，從不斷完善市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則入手，打破壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，更好地發(fā)揮政府的應(yīng)有作用。
十多年來(lái)，關(guān)于改革有過(guò)太多的希望與失望，經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的爭(zhēng)論和等待，電力改革終于可以再出發(fā)，盡管面臨的問(wèn)題已與剛起步時(shí)有著極大的不同，但我們已經(jīng)站在一個(gè)新的高度，有了一個(gè)新起點(diǎn)。過(guò)去，矛盾的焦點(diǎn)可能是放開(kāi)還是不放開(kāi)市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)，什么時(shí)候才能放開(kāi)?通過(guò)市場(chǎng)如何打破電力發(fā)展的體制制約瓶頸？政府怎樣保持對(duì)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的控制力？現(xiàn)在，問(wèn)題本身已經(jīng)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)換，那就是怎樣盡快放開(kāi)和促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展？如何到2020年以前構(gòu)建起使市場(chǎng)能夠發(fā)揮決定性作用的競(jìng)爭(zhēng)性現(xiàn)代市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)清潔低碳可持續(xù)發(fā)展？目標(biāo)既定，行動(dòng)邏輯便已經(jīng)很清晰，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上搭建出整體框架，盡快付諸實(shí)踐，并在實(shí)踐中持續(xù)改進(jìn)完善。
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