1，電改將進(jìn)入“深水區(qū)”
目前發(fā)改委、能源局和電監(jiān)會(huì)都相應(yīng)啟動(dòng)了下一輪電改的方案擬定。其中，電監(jiān)會(huì)已向各地電監(jiān)辦下發(fā)了《2012年推進(jìn)電力改革工作方案》，并成立了“推進(jìn)電力改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，啟動(dòng)電改頂層設(shè)計(jì)，并首次啟動(dòng)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本專項(xiàng)檢查。國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開展輸配分開試點(diǎn)”，二是要求“開展競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和輸配電價(jià)改革試點(diǎn)”。目前，深圳和蘇州今年有望作為首批輸配分開試點(diǎn)進(jìn)行獨(dú)立核算。
電改5號(hào)文件發(fā)布后的十年里，電力行業(yè)發(fā)生了很多變化。5號(hào)件文后最大的收獲來自廠網(wǎng)分離。按照5號(hào)文件的要求，2003年國(guó)家電力公司被拆分為國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司，并將其在各省的發(fā)電廠平均分配組成了華能、大唐、華電、國(guó)電、中電投等中央五大發(fā)電集團(tuán)。這一輪電力改革產(chǎn)生了巨大的效果，使中國(guó)的電力供應(yīng)徹底擺脫了長(zhǎng)期電力供應(yīng)不足的局面。發(fā)電端的競(jìng)爭(zhēng)，提供了比較充足的電力供應(yīng)。拆分后十年內(nèi)，雖然發(fā)生3次大規(guī)模的電荒-電力短缺的狀況，均能在較短的時(shí)間內(nèi)加以克服。一改中國(guó)長(zhǎng)期以來缺電的局面。通過市場(chǎng)化改革，現(xiàn)在電力年度總投資比2002年增加了3.2倍以上，電力增長(zhǎng)速度為世界平均水平的20倍左右，同時(shí)單位千瓦造價(jià)下降50%，中國(guó)建立了發(fā)電裝機(jī)容量世界第二和發(fā)電量世界第一的強(qiáng)大電力行業(yè)。
由于1999年國(guó)家曾作出三年內(nèi)不上大的電力項(xiàng)目的決定，導(dǎo)致在2002年后，缺電現(xiàn)象開始凸顯。直至2004年，爆發(fā)大規(guī)模的全國(guó)性電荒。此后，2008年和2011年再次爆發(fā)大規(guī)模電荒。兩次電荒都直指煤價(jià)的上漲，不同的是，2008年那次，主要是裝機(jī)不足，而2011年的電荒，主要是市場(chǎng)煤計(jì)劃電的矛盾引起供求關(guān)系混亂所致。很多人開始將電荒其與2002年的電改方案聯(lián)系在一起來分析看待，其觀點(diǎn)主要是電改的執(zhí)行過于落后，在煤炭完全市場(chǎng)化放開的同時(shí)，電力行業(yè)的價(jià)格并未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。市場(chǎng)煤計(jì)劃電的矛盾導(dǎo)致了煤炭?jī)r(jià)格和上網(wǎng)電價(jià)以及銷售電價(jià)的不對(duì)稱。
可以看出，如果沒有自上而下新的強(qiáng)有力地組織推動(dòng)，不觸及電價(jià)這一關(guān)鍵要素，不解決輸配售一體的電網(wǎng)“大壟斷”，未來的電力改革仍是空談。電力體制改革停滯不前，有利益集團(tuán)的阻力，但主要還是政府推動(dòng)不力，原于2003年即已成立的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組現(xiàn)在名存實(shí)亡。
2，到底是什么原因使得以確定的電改方案止步不前?
在5號(hào)文件發(fā)布后，有下列四個(gè)主要因素影響著電改的進(jìn)程：
(一) 國(guó)家發(fā)改委對(duì)電力價(jià)格采取統(tǒng)購(gòu)包銷的方式，限定兩頭的發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的輸配電價(jià)實(shí)行價(jià)差，這就導(dǎo)致了電力市場(chǎng)難以放開。而根據(jù)各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，開放的電力市場(chǎng)應(yīng)該是放開兩頭，監(jiān)管自然壟斷的中間輸送環(huán)節(jié)，即讓上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)以買方和賣方的形成直接交易，國(guó)家有關(guān)部門只需要對(duì)中間的輸配價(jià)格進(jìn)行定價(jià)和監(jiān)管。
(二) 輸配分開進(jìn)展無期，如果輸配分開無法如期推行，則無法形成足夠多的市場(chǎng)主體，建立可以平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)舉步維艱，同時(shí)煤電聯(lián)動(dòng)的政府調(diào)控定價(jià)，再次為電力價(jià)格的市場(chǎng)化設(shè)立了新的障礙。“大用戶直供是在賣方增加了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體，很早就提出來了，但是直接交易實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是電網(wǎng)改革、輸配分開，否則無法形成獨(dú)立的輸配電價(jià)。
(三) 2003年，具有正部級(jí)編制的國(guó)家電監(jiān)會(huì)成立，開始對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，然而，這個(gè)具有和電監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)同樣權(quán)力的機(jī)構(gòu)卻并沒有如建立之初的絕對(duì)權(quán)力。對(duì)于電監(jiān)會(huì)而言，最大的電價(jià)監(jiān)管，規(guī)劃編制全部在國(guó)家發(fā)改委和能源局手中。現(xiàn)在的電監(jiān)會(huì)的權(quán)力只剩下向電力企業(yè)核發(fā)市場(chǎng)準(zhǔn)入證，編制調(diào)研報(bào)與統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)這幾項(xiàng)。(2011有罰款)。不僅如此，電改方案設(shè)計(jì)屬多頭設(shè)計(jì)，發(fā)改委、能源局、電監(jiān)會(huì)，甚至國(guó)資委等部門，都在主導(dǎo)撰寫具體的電改方案。
(四) 另外一個(gè)影響電改進(jìn)程的事件是電網(wǎng)的主輔分離，在2003年完成廠網(wǎng)分離后，即進(jìn)入主輔分離階段，但拖延了九年才告突破。2007年之前，電力輔業(yè)改革的方案一直由當(dāng)時(shí)的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組擬定，2007年后，改由國(guó)資委主導(dǎo)，后者并于當(dāng)年提交《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設(shè)計(jì)、施工企業(yè)一體化重組方案》，方案基本按照5號(hào)文中的規(guī)定，明確除電網(wǎng)必要的電力科研機(jī)構(gòu)外，其他有關(guān)電力設(shè)計(jì)、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，都要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤，從電網(wǎng)剝離。但是，電網(wǎng)公司提出了應(yīng)將設(shè)備制造、電力勘察設(shè)計(jì)和送變電作為電網(wǎng)重要業(yè)務(wù)保留的意見，主輔分離改革陷入僵持。直至2010年，國(guó)資委再次啟動(dòng)改革，并于2011年9月將電力輔業(yè)進(jìn)行剝離合并。但國(guó)家電網(wǎng)并沒有將爭(zhēng)議較大的電力設(shè)備制造剝離出來，而將其于2009年收購(gòu)的電氣設(shè)備制造龍頭許繼集團(tuán)和平高集團(tuán)并入新成立的中電裝備旗下，隨著16家電力設(shè)備行業(yè)龍頭企業(yè)的加入，組成了國(guó)網(wǎng)控股的國(guó)產(chǎn)設(shè)備巨頭。
進(jìn)入2011年4月下旬到5月上旬，國(guó)家電網(wǎng)公司在西北電網(wǎng)、華中電網(wǎng)、華東電網(wǎng)、東北電網(wǎng)分別加設(shè)西北分部、華中分部、華東分部和東北分部。此后的12月份，最后一個(gè)爭(zhēng)議較大的區(qū)域電網(wǎng)公司華北電網(wǎng)也被分拆，分成國(guó)家電網(wǎng)華北分部和國(guó)家電網(wǎng)冀北子公司兩部分。這被外界視為國(guó)家電網(wǎng)對(duì)區(qū)域電網(wǎng)的架空和收權(quán)。因?yàn)榘凑諊?guó)家電網(wǎng)設(shè)定的分部職責(zé)，區(qū)域電網(wǎng)分部將只作為派出機(jī)構(gòu)，電網(wǎng)規(guī)劃、電力調(diào)度等管理職能由國(guó)家電網(wǎng)公司總部授權(quán)行使。而且，國(guó)家電網(wǎng)同時(shí)將四大區(qū)域電網(wǎng)公司的主要經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)按屬地化原則劃轉(zhuǎn)到省網(wǎng)公司。目前的格局正好與當(dāng)初的5號(hào)文件的改革設(shè)計(jì)相反，國(guó)網(wǎng)公司轄下五大區(qū)域網(wǎng)公司基本被架空，其職能已由新成立的國(guó)網(wǎng)區(qū)域分部以及省網(wǎng)公司接手。這對(duì)市場(chǎng)化、電力結(jié)構(gòu)，甚至對(duì)技術(shù)都是不利的。”
3，重開對(duì)于五號(hào)文件所確定的市場(chǎng)化改革方向討論
對(duì)于國(guó)務(wù)院五號(hào)文件的精神和內(nèi)容為什么沒有得到全面落實(shí)的原因有各種不同的解釋，但是只是歸于電網(wǎng)公司拒絕被拆分而致就過于簡(jiǎn)單了。“十五”期間國(guó)務(wù)院明確的電力體制改革的主要任務(wù)是，實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，建立電力市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則和政府監(jiān)管體系，初步建立競(jìng)爭(zhēng)、開放的區(qū)域電力市場(chǎng)，實(shí)行新的電價(jià)機(jī)制。開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點(diǎn)工作，改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購(gòu)買電力的格局。也就是說，電力改革就是要市場(chǎng)化改革，最終構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)型的發(fā)電市場(chǎng)和輸配電市場(chǎng)。
3.1電力改革就是要市場(chǎng)化改革
電力改革就是要市場(chǎng)化改革，不應(yīng)該直到今天還在爭(zhēng)論電力體制改革的方向和目標(biāo)。改革的關(guān)鍵不在于如何改革，而在于中央領(lǐng)導(dǎo)層能否打破利益集團(tuán)的阻撓，堅(jiān)定改革的決心。針對(duì)目前如何開展改革試點(diǎn)的爭(zhēng)論，電力改革的方向和目標(biāo)早在10年前已經(jīng)確定，電力改革的重點(diǎn)在于理順利益關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)資源配置的作用。
3.2明確市場(chǎng)主體的性質(zhì)與分工
為了保證市場(chǎng)上各主體能夠平等競(jìng)爭(zhēng)，在電力行業(yè)中的電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)由具有自然壟斷性質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)，不參與電力交易。電網(wǎng)企業(yè)本質(zhì)上應(yīng)該是通過提供服務(wù)獲取服務(wù)費(fèi)(過網(wǎng)費(fèi))的公共機(jī)構(gòu)，由國(guó)家控制投資和監(jiān)管，屬于城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。國(guó)外一般稱為PublicUtility。但是發(fā)電端與受電端均可以市場(chǎng)化，電力交易中形成多家競(jìng)爭(zhēng)。
3.3理清電價(jià)真實(shí)成本
不只是競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，而是由電力的生產(chǎn)方與使用方通過競(jìng)價(jià)進(jìn)行交易。而電網(wǎng)公司只負(fù)責(zé)輸電收取過網(wǎng)費(fèi)。一直以來，由于輸配沒有在財(cái)務(wù)上分開，電網(wǎng)成本很難真實(shí)核算，無法確定過網(wǎng)費(fèi)，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的成本監(jiān)管自然不可能實(shí)現(xiàn)。如果無法厘清輸配成本，或者說不能分開輸配，暫時(shí)可以回避這個(gè)問題，但有個(gè)前提是實(shí)行輸配單獨(dú)定價(jià)，將上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)交給市場(chǎng)定價(jià)，中間的輸配由相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)核定統(tǒng)一的價(jià)格。
在目前的電價(jià)改革中，階梯電價(jià)和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的提法也較多。階梯電價(jià)按供求關(guān)系定價(jià)，有利于通過價(jià)格杠桿來調(diào)節(jié)用電，是市場(chǎng)化的價(jià)格手段。但是光搞階梯電價(jià)，反映不了真實(shí)的成本情況。至于競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，電力市場(chǎng)都沒有，怎么競(jìng)價(jià)上網(wǎng)?沒有形成電力市場(chǎng)，更別提監(jiān)管到位了。治根之法是改革要到位，否則只采取一些治標(biāo)的辦法，包括煤電聯(lián)動(dòng)等等都是揚(yáng)湯止沸。沒有治標(biāo)的改革，改革就應(yīng)該從深層次解決發(fā)展中的機(jī)制障礙，都應(yīng)該是治本的。改革是永恒的，再發(fā)達(dá)的國(guó)家都不能停止改革。”
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